No busquemos grandes líderes

En 1890 los diplomáticos del zar Alejandro III de Rusia acudieron a Wilhelmstrasse en Berlín a discutir la renovación del Tratado de reaseguro. Lideraron Otto Von Bismarck y Nikolay Girs, ministro de Exteriores ruso, que habían firmado el acuerdo en secreto en junio de 1887, una de las últimas piezas del legado diplomático del canciller de hierro. El tratado era un documento corto, apenas seis artículos y tres protocolos secretos, basado en dos ideas o principios relativamente simples: Alemania y Rusia deberían permanecer neutrales en cualquier guerra con un tercero, siempre que Alemania no atacara Francia y Rusia no atacara Austria-Hungría. En un protocolo doblemente secreto, Alemania se comprometía a no intervenir incluso en caso de una intervención rusa en el Bósforo o los Dardanelos. 

El nuevo káiser alemán Guillermo II, sin embargo, desconfiaba de tratados secretos y equilibrios complicados. Desde su ascensión al trono en 1888, Guillermo nunca había estado cómodo con su canciller y sus elaborados acuerdos diplomáticos. Bismarck había unificado su imperio, derrotado a Francia y Austria-Hungría, mantenido a Rusia enfrentada con los británicos y colocado a Alemania camino de convertirse en la potencia económica dominante del continente. Eso no pareció suficiente para el káiser: Bismarck, quizá víctima de la inseguridad de su monarca, fue cesado a principios de 1890. Para Guillermo II, su relación personal con el zar iba a ser más que suficiente para mantener la paz entre ambos imperios; el Tratado de reaseguro fue dejado de lado. 

En apenas unos años, los temores de Bismarck se hicieron realidad. Rusia entendió que Alemania iba a apoyar a los austríacos en los Balcanes incondicionalmente, así que no tuvo más remedio que buscar una alianza con Francia. Los británicos empezaron a temer la ambición alemana, y no tardaron en unirse a ellos. Tras años de acuerdos multilaterales, con Alemania ejerciendo de árbitro en los conflictos entre Austria y Rusia y Francia y el Reino Unido, el continente se dividía en dos bloques con intereses cada vez más encontrados. El camino hacia la Primera Guerra Mundial estaba abierto. 

La historia del Tratado de reaseguro es a menudo vista como uno de los peores errores de la diplomacia alemana en los años anteriores a la Gran Guerra. Otto Von Bismarck había dominado la política del país durante décadas. La desastrosa primera decisión de política exterior tomada tras su cese es el ejemplo más claro de lo imprescindible de su liderazgo. La cuestión, sin embargo, es un poco más complicada: el colapso de su sistema de alianzas en su ausencia no demuestra el genio de Bismarck, sino la fragilidad de la Europa que había construido.

Un problema de selección 

Se habla mucho de liderazgo. Comentaristas de todo color y pelaje se lamentan de la falta de líderes e iniciativa política. España, Europa y el mundo entero irían mucho mejor si unas cuantas personas honradas estuvieran mandando y tomando decisiones como es debido. Necesitamos a otro Bismarck, Roosevelt o Thatcher que tenga las cosas claras y sea decisivo. 

La cuestión, sin embargo, es que los líderes tienen un problema implícito importante: son únicos. El sistema de alianzas europeo (y la paz del continente) tras la unificación alemana se basaba en gran medida en el talento de un hombre. Otto Von Bismarck era el único en la administración alemana que entendía el carácter profundamente desestabilizador de la emergencia de su país. Su posición central en el corazón de un régimen autocrático le permitió controlar y atenuar la política exterior del segundo imperio. En su ausencia, nadie cerca del káiser fue realmente capaz de continuar su legado. Su liderazgo consiguió colocar a Alemania en una posición preeminente. En su ausencia, Alemania carecía de unas instituciones capaces de implementar una estrategia o una política exterior coherente. Bismarck estaba de paso, pero su país no. 

Cuando hablamos de procesos de toma de decisiones, políticas públicas de calidad y gestión con resultados a largo plazo es fácil fijarse en quién manda y qué está haciendo. Los líderes de un país o una organización son, en cierto sentido, los responsables de lo que está sucediendo; son ellos los que dirigen y marcan el rumbo. Si tenemos un líder brillante, veremos buenas decisiones y grandes resultados; crecimiento económico, prosperidad, paz en el mundo, etcétera. 

El problema es que escoger líderes competentes es complicado. Realmente no sabemos cómo hacerlo; la historia de la humanidad es una larga serie de experimentos fallidos de sistemas de selección de élites. Lo hemos intentado todo, desde monarquía a sorteos, y tarde o temprano siempre acaba por salir un incompetente. Tras décadas de ensayo y error hemos acabado por crear sistemas políticos que al menos en teoría permiten reemplazar a los dirigentes manifiestamente inútiles (esta, y no otra, es la esencia de las democracias liberales) pero tenemos un control limitado sobre quién llega a mandar. 

Cuando pensamos sobre cómo un presidente, primer ministro o canciller se enfrenta a un problema complejo podemos imaginar que básicamente tenemos dos clases de políticos. Por un lado tenemos a los líderes realmente especiales: Bismarck, Napoleón, Roosevelt, Alejandro, Churchill y demás. Son aquellos dirigentes que en situaciones complicadas son capaces de tomar la decisión correcta de forma consistente; cometen pocos errores, y son capaces de reaccionar cuando meten la pata. En el lado contrario tenemos los Rajoy, Zapatero, Sarkozy, Cameron, Berlusconi y demás gente de nivel similar: políticos entre malos y mediocres. Estos líderes son capaces de tomar decisiones rutinarias sin causar demasiados destrozos, pero en una crisis la pifiarán a menudo. 

Con contadas excepciones, un país tiene poco control sobre su capacidad de generar y escoger líderes del primer grupo. Alemania tuvo su Bismarck, pero estuvo más de sesenta años (y dos guerras mundiales perdidas) antes de repetir ese golpe de suerte. Dado que es inevitable tener líderes mediocres, lo que debemos hacer no es tanto buscar al quimérico Napoleón de nuestro tiempo, sino asegurar que nuestro país, nuestro sistema político, sea tan a prueba de idiotas como sea posible. La forma más sencilla para conseguir eso es algo mucho menos difícil de encontrar que un líder brillante, y mucho menos romántico: burocracias e instituciones. 

Funcionarios, leyes y regulaciones: reformando el Estado

La burocracia es, en gran medida, un mecanismo para proteger a los políticos de sí mismos. En su concepción más pura, los cuerpos de funcionarios públicos profesionales son un grupo de expertos dedicados a ejecutar las órdenes del político, rey o ministro de turno de forma imparcial y diligente. En la práctica, sin embargo, la burocracia es mucho más que una simple correa de transmisión o una maquinaria de implementar políticas públicas. Su carácter reglado y establecido hace de los funcionarios algo parecido a la memoria inmaterial y permanente del sistema político al que pertenecen.

Una buena Administración Pública es una organización que ya ha estado allí. Los funcionarios del ministerio han hablado, planificado y ejecutado políticas públicas antes; saben por qué se hacen las cosas de una manera determinada, y saben qué actores están implicados en un determinado sector cuando surge un problema. Cuando hay una crisis, el funcionario no solo tiene a mano el número de teléfono de todo el mundo que debe estar implicado, sino que además tiene relaciones establecidas, es capaz de entender el papeleo y sabe dónde están los planos. Un político que se mete en un berenjenal no tiene por qué ser un coloso capaz de saber todo lo que sucede: con una buena función pública, la información estará ahí, lista para cuando sea necesaria. 

Las instituciones van algo más allá. Una institución es un conjunto de reglas formales e informales que son seguidas por los actores de un sistema político de forma consistente. Esto quiere decir que no se limitan a organizaciones formales; los tribunales de justicia son una institución, pero la ley electoral, el Estado de derecho o la regulación del mercado de energía también lo son. La burocracia, y las normas asociadas a esta (imparcialidad, independencia, etcétera), es una de las instituciones más relevantes de un sistema político, pero no es la única. 

Las instituciones son cómo los sistemas políticos toman decisiones. Sus normas de funcionamiento, reglas e interacciones crean incentivos a los políticos y funcionarios que operan en ellas: la ley electoral fuerza a los políticos a cooperar de un modo u otro, la existencia de un banco central independiente limita la capacidad de maniobra de un ministro de economía, los procedimientos parlamentarios determinan quién tiene voz y voto en la aprobación de leyes, las normas de selección de personal influyen sobre la independencia y profesionalidad de la burocracia. Las instituciones tienden a ser un reflejo de cómo se gobierna un país y sus preferencias; los políticos pueden cambiarlas si tienen los votos suficientes, pero no acostumbran a hacerlo, satisfechos de haber podido llegar al poder con ellas.

Como todo en este mundo, hay estructuras institucionales bien diseñadas, y hay cachivaches irracionales que no hacen más que crear incentivos perversos. Poner el control de la emisión de moneda en manos de un político puede acabar con este emitiendo moneda para pagar deudas, generando inflación. Un banco central demasiado independiente puede acabar demasiado indiferente a la tasa de paro. El Tribunal Constitucional puede interpretar las leyes con demasiada deferencia hacia los políticos electos, o puede ser completamente esencialista y leer todas las leyes con un prisma dieciochesco. 

Un buen líder puede hacer que un sistema disfuncional siga funcionando a base de talento y buena voluntad. Un primer ministro hábil puede mantener gobiernos de coalición imposibles gracias a su capacidad negociadora. Un presidente sensato puede mantener las cuentas públicas en orden incluso en una burbuja financiera con mala regulación bancaria. Un canciller prudente puede mantener tranquilo a su emperador y llevar un política exterior pragmática evitando delirios de grandeza. En todos estos casos el país puede ir bien, o incluso muy bien, y hacerlo durante décadas. El problema, sin embargo, es cuando en vez de tener una gran persona al frente de las instituciones tenemos un tipo normalito tirando a mediocre. Alguien que responde a incentivos a corto plazo en vez de pensar a largo y con una capacidad de autocontrol escasa. Un tipo que no es un negociador hábil. O alguien que, simplemente, no es demasiado inteligente. 

¿Qué sucede en estos casos? Las malas instituciones ganan. Si el sistema institucional de un país no es eficaz, si la burocracia no es independiente, profesional y capaz de aconsejar a los políticos, si los procesos de toma de decisiones son complicados, torpes o favorecen el oportunismo, si las decisiones técnicas pueden ser y son politizadas cuando conviene, un mal líder meterá la pata con frecuencia. El diseño institucional de un país, en estos casos, es determinante. 

La buena noticia es que, a diferencia del proceso de selección de líderes, los politólogos, sociólogos y economistas sí tienen una idea más o menos formada sobre qué instituciones funcionan bien. Diseñar un sistema para escoger políticos brillantes es algo que se nos escapa, pero al menos somos capaces de construir leyes electorales capaces de generar gobiernos representativos estables. Sabemos qué aspecto tiene un aparato regulatorio eficaz, somos conscientes de la importancia del Estado de derecho, podemos crear sistemas judiciales medio apañados e incluso podemos montar agencias tributarias y sistemas impositivos capaces de recaudar toneladas de dinero sin molestar demasiado. Las mejores democracias liberales modernas (Suecia, Alemania, Holanda, Canadá, Australia, incluso Estados Unidos) son maquinarias enormemente complejas, ciertamente, pero sabemos cómo replicarlas. 

Elogio del gobernante aburrido

Si queremos llegar a ser un país próspero y bien gobernado a largo plazo entonces lo importante no es buscar un gran líder. El talento político es un bien extraordinariamente escaso, y a menudo los líderes con ese don están bastante mal de la cabeza. Lo que debemos buscar, más que grandes gestos, es alguien que se preocupe más sobre las reglas del juego que de mandar directamente. Un líder realmente efectivo no es alguien capaz de hacer grandes obras con recursos escasos y una fuerza de voluntad inquebrantable; es un tipo que se preocupa sobre qué puede salir mal el día en que deje el cargo, y quiere construir instituciones eficaces para evitarlo. 

Las personas, los presidentes del Gobierno, reyes, cancilleres y demás pueden pasar a la historia y ser recordados, pero son mortales. Su talento y capacidad desaparece con ellos. Las instituciones que estos crean, sin embargo, sí son inmortales. El legado real de Bismarck no es haber mantenido la paz durante décadas, es el estado de bienestar alemán. El legado de Napoleón no es el sol de Austerlitz, sino su Código Civil. 

Confiemos en los reformistas prudentes, no en las grandes personas. A largo plazo nos irá bastante mejor.