Regeneración, manipulación y sistema electoral

Desde que comenzó la crisis económica en Europa los Gobiernos de los países miembros han tenido que vérselas con la supervivencia del euro, la gestión de su deuda soberana y el devastador impacto que todo ello ha tenido en el desempleo y el bienestar. Ya no nos acordamos pero había un tiempo en el que el principal activo que podía presentar un Gobierno español era que no se hubiera intervenido nuestra economía (del todo). Eso, por supuesto, no ha salido gratis en ningún país de Europa, y mucho menos desde el plano político. El voto económico ha vuelto con fuerza y los Gobiernos europeos han sido sistemáticamente culpados por su gestión de la crisis. De hecho, casi todos ellos lo han pagado en las urnas desde 2008, si bien con alguna notable excepción como la de la canciller Angela Merkel.

Decía Josep M. Colomer que echar al Gobierno ante una crisis económica que no se puede controlar es como cambiar un entrenador cuando hay una mala temporada; uno nuevo no cambia mucho los resultados. Ahora bien, también es cierto que algún jugador más tenemos en la plantilla. No solo porque en el campo europeo Syriza, UKIP o el Front National pasen de defensas a centrales, sino porque Podemos o el Movimento 5 Stelle han saltado al campo con fuerza. La emergencia y/o refuerzo de partidos anti-establishment (porque es su rasgo más definitorio, luego cada cual es de su madre y de su padre) no debería sorprender a nadie; la insatisfacción de la ciudadanía con sus instituciones y el funcionamiento de la democracia, especialmente en los países de sur de Europa, ha tenido una traducción electoral. Ha permeado la idea de que el funcionamiento de nuestra política no es ajeno a nuestros problemas económicos y ello abre una importante ventana de oportunidad para la reforma política. Una oportunidad que muchos países no están dejando pasar.

Frente a la crisis, la reforma institucional

La narrativa de la crisis de la democracia como origen de nuestros males es poderosa y ha llevado a importantes debates sobre cómo funcionan nuestras democracias. No es que la llamada crisis de los cuerpos intermedios sea algo novedoso —parece que la democracia representativa está en crisis desde que existe— pero lo cierto es que en casi todos los países golpeados por la recesión han emergido discusiones sobre regeneración política. Por ejemplo, en Irlanda acaban de intentar abolir su Senado (no lo hicieron tras perder un referéndum) y tienen una convención ciudadana estudiando la reforma de la Constitución. En Islandia se impulsó una reforma constitucional con mecanismos de democracia directa. En Francia se han reformado las regiones. En Grecia se discute el papel del Parlamento frente al Ejecutivo. En Italia se ha abolido la financiación pública de los partidos y se debate sobre el Senado y el sistema electoral. Hasta el Reino Unido tuvo un referéndum sobre el cambio de su histórico sistema electoral mayoritario el cual también se perdió.

Estos intentos de reforma, porque en su mayoría no son exitosos, se basan en el fundamento de que el statu quo es el causante de los males presentes. Por lo tanto, si se cambian las instituciones que lo han causado se podrían revertir los defectos del sistema. Y de entre las muchas instituciones cuyo cambio se pide, quizá una de las más recurrentes es el sistema electoral. No pocas veces se deposita la esperanza de que con unas nuevas reglas sea posible elegir a mejores representantes, menos corruptos o que la ciudadanía esté más satisfecha con su sistema político. Aunque muchas veces, por la propia naturaleza del debate, estas esperanzas suelen verse frustradas, sigue siendo una de las principales piedras de toque para la reforma.

Sigue pendiente una reflexión sobre cuál es la relación entre las crisis económicas y las políticas, pero lo cierto es que cuando se dan de manera simultánea las reformas electorales parecen más factibles. Por ejemplo, en Nueva Zelanda la falta de confianza en los dos partidos mayoritarios y la incapacidad de sus instituciones para gestionar su crisis económica fue la principal razón que espoleó el cambio en su sistema. Tanto el Partido Nacional (derecha) como los laboristas (izquierda) intentaron aplicar reformas económicas y planes de ajuste en medio de una importante crisis. Pues bien, el sistema electoral, mayoritario como el del Reino Unido, dejaba sin representación política a los partidos antiausteridad e incluso cuando los grandes partidos perdían gran apoyo popular, seguían disponiendo de cómodas mayorías absolutas al margen del descontento con sus políticas. Esto llevó a apoyar la reforma hacia un sistema mixto, más proporcional, la cual fue ratificada en referéndum.

En Venezuela, por ejemplo, se cambió a un sistema electoral en la misma línea que el anterior dada la descomposición de sus grandes partidos en un periodo de inestabilidad e incluso violencia. En Italia o en Japón, a finales de los noventa, fue la corrupción política masiva la que llevó a plantearse reformas en profundidad de sus instituciones. En el primer país con la caída de la democracia cristiana y en el segundo con la derrota —parcial— de los liberal-demócratas. En ambos casos, eran partidos que habían sido factótum en sus países desde la II Guerra Mundial y cuya hegemonía se acabó abruptamente. Eso sí, mientras que en Italia fue un referéndum el que puso la puntilla, en Japón el proceso vino totalmente pilotado desde arriba. No en vano, de la democracia cristiana ya no queda gran cosa, pero el LDP sigue en el poder.

Por lo tanto parece que el descontento facilita que la cosa se mueva en este campo. Sin embargo, la fuerza relativa de las élites y la ciudadanía no es la misma. Es verdad que en algunos casos la participación popular en el proceso es mayor como, por ejemplo, si hay referéndum obligado por ley o si los políticos delegan en una convención ciudadana, como en el intento de British Columbia. Pero al final son los partidos los que las pilotan, los que presentan el borrador que se discute, los que lo negocian. Siendo esto así, ¿por qué un partido que ha sido elegido con unas reglas electorales querría cambiarlas por otras? ¿Por qué cambiar lo que ya le beneficia? Haciendo un símil futbolístico, tan sencillo como que las reglas electorales marcan el terreno de juego y los partidos políticos son al mismo tiempo jugador y árbitro. De ahí que prefieran jugar al fútbol en una cuesta empinada que desciende hacia la portería del rival.

La manipulación del sistema electoral

Aunque los casos de reformas anteriores parecían ir dirigidos a solucionar problemas «sistémicos», sea problemas de representación o de corrupción, no es menos cierto que un descontento de la ciudadanía con sus instituciones puede servir como excusa para cambiar las reglas. De esta manera, cuando un partido anticipa que puede perder poder, si tiene los pocos escrúpulos y la suficiente mayoría puede decidirse por emprender la reforma. La manipulación electoral es un arte más o menos burdo, pero no es tan infrecuente como puede parecer.

Un ejemplo clásico de manipulación electoral defensiva es la de las legislativas francesas de 1986. Como es conocido, desde la instauración de la V República en Francia emplean un sistema electoral mayoritario a doble vuelta en distritos unipersonales (si el ganador no obtiene mayoría en la primera). Por aquel entonces Mitterand, presidente socialista de la República, estaba preocupado porque los gaullistas de Chirac los aventajaban en las encuestas de las elecciones a la Asamblea. Aunque él era presidente, el sistema semipresidencial francés hace que sus poderes dependan en parte de disponer de una coalición que le apoye en la cámara. Así, ni corto ni perezoso, el Partido Socialista francés impulsó una reforma electoral para pasar a un sistema electoral proporcional y, al menos, minimizar su caída. Fue en vano. Cuando Rassemblement pour la République (hoy UMP) obtuvo mayoría, lo que forzó la primera cohabitación en el sistema francés, Chirac como primer ministro restauró el sistema electoral anterior.

Manipulación más osada fue la que llevó adelante Berlusconi en 2005. La Casa de la Libertad no había tenido muy buenos resultados en las elecciones regionales de ese año y parecía que en 2006 las izquierdas ganarían las legislativas. Para evitar esto y aprovechando su posición de fuerza, Il Cavaliere decidió cambiar a un sistema electoral con bonos de mayoría. En el Congreso, el partido con mayoría simple a nivel nacional recibiría automáticamente la mayoría absoluta de la cámara. En el Senado, el partido que obtiene la mayoría en la región recibiría automáticamente la mayoría absoluta de los senadores por la misma. Si uno es jugador, y Berlusconi lo es, esto es jugársela todo a un solo voto. Esa apuesta se llamó porcellum (cerdada en italiano). Y aunque con una diferencia de 0.07%, la coalición de Romano Prodi ganó en el Congreso y obtuvo de manera inmediata el bono de mayoría absoluta. Por los pelos. Este sistema es una inspiración moderada para el sistema de bono griego, ese que regala cincuenta escaños al ganador de las elecciones y que incluso así hace sudar tinta a Nova Demokratia para mantenerse en el poder.

He aquí entonces una paradoja que tienen los partidos en el poder, en especial cuando pilotan ellos la reforma y disponen de la mayoría parlamentaria para cambiar la ley. Por un lado, pueden optar por la que podríamos llamar cartelización del sistema de partidos. Igual que cuando existe un cartel de empresas, estas levantan barreras para impedir el avance de la competencia, la misma dinámica puede ejercerse con el sistema electoral. Ante un incremento de la volatilidad o un aumento de la oferta partidista, los partidos insiders pueden levantar barreras de entrada para hacer que los nuevos lo tengan más difícil para conseguir escaños. Al menos, en el corto plazo.

Pero por el otro, podrían optar por una estrategia de apertura del sistema electoral al menos por dos razones. Puede ser porque el partido está anticipando el castigo en las urnas y obre como si tuviera un velo de ignorancia de Rawls. Si consideras que tu partido va a perder posiciones, una buena manera de asegurarte de que jugará algún papel en una coalición es hacer el sistema lo más proporcional posible. Pero también puede ser porque un partido mayoritario dependa para gobernar de uno minoritario perjudicado por el sistema electoral, el cual puede presionar para el cambio. Esto es semejante a lo que pasó en Alemania en 1987, cuando la CDU-CSU modificó el sistema por acuerdo con los liberales para hacerlo algo más proporcional. En el primer caso, el partido anticipa el resultado. En el segundo no lo ha hecho y ahora debe pagar un peaje para poder gobernar.

¿Cuál es la estrategia que están siguiendo los partidos en el sur de Europa? ¿Se está tendiendo a reformas que blindan a los partidos preexistentes o bien se fuerza la apertura del sistema electoral? La evidencia empírica que estamos recopilando, por el momento, parece apuntar a lo primero, pero creo que es oportuno ligar estas dinámicas con el caso español. Hay más reformas electorales abortadas o en curso de lo que nos parece.

España; entre la apertura y el cartel

En España hemos visto reformas de la ley electoral bastante recientemente —mismamente en 2011— pero ninguna de su sistema, de su núcleo constitutivo. En esencia, seguimos con el mismo que se aprobó en el decreto de 1976 y que fue introducido, parte en la Constitución de 1978, parte en la primera LOREG de 1985. Sin embargo, las presiones para la reforma electoral han crecido notablemente desde que empezó la crisis. Aunque antes tan solo algunos partidos hablaban del tema, tras los indignados y hoy el fin del tabú el debate se ha generalizado en la opinión pública. Más aún, por primera vez se han realizado intentos o reformas electorales de calado en España si bien con las dos dinámicas contrapuestas, la de apertura y la de cierre.

De momento el incremento de la proporcionalidad, allí donde se intentó, fue derrotado. En Asturias, tras un acuerdo de legislatura, tanto IU como UPyD condicionaron su apoyo al Gobierno socialista a una reforma electoral. La propuesta registrada por el «tripartito» era muy amplia e incluía incrementar la proporcionalidad, desbloquear las listas, hacer debates y primarias obligatorios… Sin embargo, como la FSA supeditó su apoyo a conseguir que el PP diera su voto afirmativo, terminó siendo rechazada. Tras la ruptura del pacto el PSOE gobierna en minoría con el apoyo de los populares. Una segunda apertura en suspenso es la catalana, comunidad autónoma que no tiene ley electoral propia y aplica de manera subsidiaria la LOREG. Hasta dos comisiones ha arrancado desde 2007 para crear una ley propia, con informe de expertos incluido. Sin embargo, dado que la consulta es ahora el centro de gravedad de la política catalana, los acuerdos están encallados.

¿Hay más opciones de reforma a nivel autonómico? De momento parece que no habrá en el corto plazo. En Andalucía ha sido rechazada una ILP de UPyD pero arrancará una comisión en breve, aunque el PSOE ha dejado claro que sin el PP no se tocará la ley. En el caso de Extremadura, donde IU es fundamental para el Gobierno de Monago, pese a que la reforma se encuentra entre los compromisos para darle apoyo parlamentario no parece que vaya a haber ningún cambio antes de 2015. Tras las próximas elecciones veremos qué ocurre, en especial si Podemos entra en asambleas autonómicas. Es posible que las presiones para la reforma se redoblen pero también es cierto que en un escenario más fragmentado los acuerdos serán más difíciles allí donde hacen falta mayorías cualificadas.

Sin embargo, lo que de momento ha triunfado es el cierre. El Partido Popular hizo desde el primer momento bandera de la reducción de cargos electos. Así lo intentó con la reducción del 30% de los concejales o la propuesta registrada en casi todas las asambleas autonómicas de reducir diputados. Quizá su plasmación más efectiva ha sido la reciente reforma de Castilla La Mancha, aprobada en solitario por el Partido Popular con reforma estatutaria incluida. Según esta reforma los diputados de la asamblea regional pasarán a ser la mitad, de un promedio de 9.8 escaños por provincia a solo 5, una reforma restrictiva que perjudica a las terceras y cuartas fuerzas. Con esta jugada estratégica el PP busca, ante un contexto de erosión electoral, reducir la potencial fragmentación de la cámara y situando los escaños impares en las provincias en las que tiene más ventaja, consolidar su poder.

Cierto es que el PP ha impulsado otras reformas de corte distinto en Madrid. Allí quiere avanzar hacia un sistema mixto, dividiendo Madrid en cuarenta y tres distritos uninominales pero con una lista proporcional para toda la comunidad. El principio que defienden los promotores es buscar una relación más directa entre los diputados y la ciudadanía, si bien dependerá mucho de si el PP estaría dispuesto a impulsar la reforma en solitario. Básicamente todos los grupos desconfían de una propuesta que dibuja los distritos de antemano y no toca la barrera electoral en el ya muy proporcional sistema electoral madrileño. Probablemente esta propuesta tenga una historia dentro del PP madrileño que merezca la pena estudiar.

Sin embargo, si dejamos de lado este verso suelto, los conservadores apuestan decididamente por el cierre, porque primen las mayorías estables de un solo color político. Justamente en esta línea es en la que va la reforma del sistema electoral local. De momento no tenemos mucha idea sobre el tipo de diseño que se está pensando, pero parece intuirse que es un cambio de sistema proporcional a uno con «bonus de mayoría» como el que he descrito para Italia. Probablemente se podría ir a un sistema como el francés, a dos vueltas, o incluso uno que la haga condicional dentro de determinadas franjas de voto (como el nuevo propuesto por Renzi). En todo caso, el Partido Popular ha anunciado que estaría dispuesto a llevar adelante la reforma en solitario, ejerciendo de árbitro y jugador al mismo tiempo. Una reforma sin precedentes en la historia de nuestro país y que nos aleja de la norma en el resto de países.

Estas son las paradojas que tiene la situación actual. Nunca antes habíamos tenido tanta demanda de cambio en nuestras instituciones como ahora y, sin embargo, este mismo descontento se usa como ropaje para vestir reformas de corte restrictivo, justo en el sentido inverso que se demandan. Decía Earl Grey, primer ministro británico, en el debate sobre su reforma electoral de 1931: ‎«The principle of my reform is to prevent the necessity of revolution». La manipulación electoral que antepone los intereses partidistas, sin embargo, no hace más que dar un irresponsable paso hacia esta.