Quizá debiera empezar pidiendo perdón al lector porque el título de este artículo es engañoso. Lo que pretendo en él es describir de forma realista el proceso legislativo ordinario de la Unión Europea, que hasta el Tratado de Lisboa se llamó codecisión, y que incluye tanto directivas como reglamentos y otras modalidades legales. Pero si lo titulo Introducción al procedimiento legislativo ordinario de la Unión Europea quizás muchos de ustedes cierren el artículo y pasen a otra cosa. La razón es sencilla: la UE nos aburre, y más aún su aparentemente incomprensible entramado institucional y legislativo. Incluso en estos tiempos, cuando nuestro rumbo político parece dictado en buena medida por las instituciones comunitarias, o por algún Estado miembro, el desinterés y la incomprensión parecen ser norma en sociedad y medios.
Para el ciudadano común, la UE es algo lejano: antes prestigioso, hoy sospechoso, pero siempre ajeno. Los que se molestan en votar en las elecciones europeas (con participación decreciente y que ronda los 25-30 puntos menos que en las generales), lo hacen mayoritariamente atendiendo a criterios y dinámicas nacionales. No es infrecuente que los periodistas etiqueten con un perezoso «Bruselas» cualquier cosa que venga de las instituciones UE, o incluso algunas que nada tienen que ver con la Unión. Y hasta entre quienes presumiríamos interesados, el gremio de los politólogos, he comprobado que el número de alumnos que se matriculan en la asignatura de Unión Europea en uno de los principales másters de España bordea en ocasiones lo ridículo (no, yo tampoco lo hice en su momento). En definitiva, si en Seinfeld nos advertían de que cualquier noticia relacionada con China en el periódico incita a pasar de página inmediatamente, la UE parece tener un efecto parecido en el público español.
No pretendo entrar aquí en discusiones bizantinas sobre la responsabilidad de esta situación, ni cómo podría mejorarse, ni si es deseable en absoluto modificarla en algún sentido. Pero, ya que una parte importante de la legislación aplicada en España procede de la UE (quizá hayan leído porcentajes en torno al 80%, difundidos alegremente por los partidos euroescépticos; olvídenlos), no está de más conocer siquiera los rudimentos del proceso legislativo.
En la Unión Europea, la iniciativa legislativa corresponde a la Comisión, aunque el Consejo (de la Unión Europea) y el Parlamento también tienen la potestad de proponerle legislación al ejecutivo comunitario. El Tratado de Lisboa —es decir, el texto que ocupó el lugar de la fallida Constitución Europea— prevé una Iniciativa Ciudadana Europea para que los ciudadanos de la UE puedan iniciar también el proceso legislativo bajo ciertas condiciones, pero hay serias dudas sobre ella.
Una vez la Comisión se ha puesto en marcha —y puede hacerlo por varios motivos, desde la creciente sensibilidad social hacia un problema hasta la labor de grupos de interés, pasando no infrecuentemente por las ganas de tal o cual comisario de dejar su impronta—, el protagonismo pasa a la Dirección General interesada en primer lugar en la legislación de que se trate. Dicha DG designa unidades y equipos, y comienza la interservice consultation: la comunicación entre la DG que lidera el proceso y otras DGs con competencias afectadas, así como con Servicios Legales y Presupuesto.
Mientras esto sucede en las torres de marfil institucionales, la sociedad civil se moviliza. Esto quiere decir ante todo que una nube de lobbistas y consultores a sueldo de empresas y organizaciones variadas lleva revoloteando desde que las primeras noticias sobre la nueva legislación han trascendido. Los más previsores o con más recursos llevarán, de hecho, meses trabajando en anticipación del rumbo que la Comisión pretende dar a la ley.
En ocasiones, como paso previo a la propuesta legislativa, la Comisión ha celebrado una consulta abierta a los ciudadanos, para sondear la opinión pública. Suena bien, ¿verdad? No obstante, estas consultas presentan un problema común a muchas modalidades de participación política directa: los que suelen tomarse más molestias para participar son quienes, por unos motivos u otros, tienen más incentivos —y tiempo, y recursos— para hacerlo, empezando por minorías organizadas y grupos de presión; mientras la inmensa mayoría de ciudadanos ni siquiera se entera. Por ejemplo, no hace mucho se destapó el caso de una consulta sobre legislación antitabaco que había resultado muy desfavorable a los postulados de la Comisión. Una vez analizadas las respuestas, resultó que casi todas procedían de unos pocos colectivos de fumadores y grupos afines a la industria. Pueden también preguntarle a cualquier becario bruselense sobre tardes interminables leyendo y analizando respuestas casi idénticas de decenas o cientos de empresas de un sector determinado.
A medida que el proceso avance por los pasillos de las Direcciones Generales, grupos de interés, organizaciones del tercer sector, consumidores, ecologistas, sindicatos, empresas y asociaciones sectoriales comenzarán a seguir cada paso del mismo y a cortejar a grises funcionarios que van a disfrutar así de sus minutos de protagonismo público. Y como el camino de la ley ha de pasar por el Parlamento y el Consejo, los diputados y diplomáticos que previsiblemente tendrán algún papel en el proceso también empezarán a recibir correos electrónicos y llamadas de teléfono. Si el tipo de legislación lo requiere, este cortejo puede extenderse a organismos ajenos a la UE como el Consejo de Europa (no confundir con el Consejo Europeo ni el Consejo de la Unión Europea), la OCDE, la OTAN, agencias nacionales, etc. Cuando por fin haya un borrador de la directiva (que debe trasponerse a la legislación nacional en un plazo dado) o reglamento (de aplicación inmediata en todo el territorio UE una vez aprobado), este será analizado por decenas de chupatintas de la «burbuja de Bruselas». El texto les habrá llegado «misteriosamente» —como, según un tronchante artículo de El País, llegó la Directiva de protección de datos a la embajada de EE. UU.—, y ellos lo escudriñarán en busca de amenazas para los intereses de sus clientes u organizaciones.
Además de los «actores informales», en esta parte del proceso también interviene un entramado de agencias y cuerpos consultivos de la UE y expertos independientes, que tienen un diálogo permanente con la Comisión e intentan, como todos, arrimar el ascua legislativa a su sardina y aprovechar el texto para hacer avanzar su agenda —y, con un poco de suerte, si procede, aumentar su dotación y poderes—. Es algo que no suele mencionarse en los debates sobre lobby y grupos de interés, porque ya saben ustedes que solo las empresas navegan en las heladas aguas del cálculo egoísta, mientras el resto de actores flotan en el espacio etéreo del interés público.
Es ya hora de que el borrador, convertido en propuesta oficial, pase al Parlamento y el Consejo. En la eurocámara, el comité a cuyo ámbito de actuación pertenece la propuesta nombra un relator (rapporteur), y dan comienzo el trabajo parlamentario y el debate, en el que participan también otros comités interesados, representantes de la sociedad civil, de los sectores afectados por la legislación, otros expertos, etc. Durante todo este tiempo, los diputados seguirán siendo cortejados por lobbistas, consultores y activistas, en proporción directa a su cercanía al proceso legislativo y su disponibilidad a escuchar las tesis de cada uno. Algunos se convertirán en auténticos adalides de alguna causa ajena para presentarse como expertos en un asunto y ganar protagonismo en la escena comunitaria. Los más reputados se dejarán querer en la distancia o sobrevolarán el debate desde las alturas de alguna presidencia de comité. Antes de que el rapporteur presente un texto final para su votación en el plenario (siempre en Estrasburgo, como requiere la liturgia francesa comunitaria; mientras que el trabajo de comités se realiza en Bruselas como dicta la lógica), este puede haber ido y vuelto a la Comisión varias veces con enmiendas del Parlamento.
A su vez, el Consejo delibera sobre el texto, de modo mucho más opaco como corresponde a su carácter de consejo de ministros, que representa los intereses puros y duros de los Estados miembros. Para que la legislación se apruebe y entre en vigor, el Consejo debe ratificar la posición final del Parlamento (por mayoría cualificada en principio). De lo contrario, devuelve el texto a la cámara con sus enmiendas para que lo apruebe. Si en esta segunda lectura el Parlamento lo rechaza a su vez, el proceso puede bloquearse, o bien produce una nueva versión que, supervisada por la Comisión, vuelve al Consejo. En este momento usted ya se arrepiente de haber abierto este artículo. Pero el procedimiento puede prolongarse aún, y requerir la intervención de órganos especiales, como un Comité de Conciliación. En la lectura final, tanto el Parlamento como el Consejo pueden bloquear la decisión, y se requiere la unanimidad del Consejo para aprobar ciertas enmiendas. No se asusten: aunque algunas leyes acaben en el limbo comunitario durante años o incluso décadas, el desarrollo habitual del proceso no es tan bizantino. Y, a fin de cuentas, el procedimiento legislativo ordinario viene a ser consecuencia de intentar otorgarle más peso al Parlamento, la institución UE más plenamente democrática, en convivencia tensa con el westfaliano Consejo.
Hemos llegado al final. Las salchichas, según la célebre ocurrencia atribuida a Bismarck, están servidas. Llega el turno de los Estados miembros de aplicar la legislación de modo directo (reglamentos) o incorporarla a su corpus legislativo propio (directivas). En este último caso, los Estados cuentan con un plazo para trasponer la directiva de turno, bajo amenaza de multas por la Comisión. No les sorprenderá saber que dichos plazos a menudo no se cumplen. Y que la vigilancia de la implementación por parte de las instituciones europeas es manifiestamente mejorable; entre otras razones porque, pese a su imagen de Leviatán burocrático, la UE cuenta con un presupuesto ajustado y un número ridículo de funcionarios, equivalente más o menos al del Ayuntamiento de Madrid. Pero eso es tema para otro artículo.
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El Consejo de Europa no tiene nada que ver con Bruselas ni con la Unión Europea. Por favor, vez como se hacen las salchichas-leyes espanolas, e informaros antes de escribir.
«Este cortejo puede extenderse a organismos ajenos a la UE como el Consejo de Europa (no confundir con el Consejo Europeo ni el Consejo de la Unión Europea)»
Relax
Muy fan del título!
«Hay dos cosas que no querrías saber cómo se hacen: leyes y salchichas» (Leo McGarry, The West Wing)
Artículo jurídicamente correcto aunque con algunos errores destacables. La imagen que lo encabeza puede inducir a error a un lector que no conozca en profundidad las instituciones de la Unión.
«pese a su imagen de Leviatán burocrático, la UE cuenta con un presupuesto ajustado y un número ridículo de funcionarios, equivalente más o menos al del Ayuntamiento de Madrid.»
Quizá el número ridículo sea el de funcionarios en el Hay-Untamiento de Madrid.
:)
Muy bien explicado. Me hace recordar las maldiciones de mi jefe de los últimos meses cada vez que va a Bruselas a «discutir» a mata caballo el próximo paquete legislativo sectorial que nos va a caer encima antes de las elecciones europeas promovido por una DG que ¡oh, casualidad! depende de un comisario en campaña para sustituir a Barroso.
¿ Alguien sabe si hay alguna conexión entre cómo funciona la UE y las tribulaciones del personaje de «El hombre sin atributos» de R. Musil?
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La cita de las salchichas y las leyes viene de Bismarck. Había vida antes de las series de TV :)
No, es una cita ATRIBUIDA a Bismarck, que no es lo mismo.
El procedimiento es prolijo, sí, pero bastante más transparente que lo que sucede en España. Además, conviene recordar que en el PE no hay disciplina de voto y que los lobbys no redactan directamente la legislación como sí pasa en algunos Estados miembros (¡ejem!). Un último comentario: no es el 80%, pero sí es la mayor parte de la legislación más relevante la que viene de Europa, y en su elaboración el PE tiene un papel fundamental que no se corresponde con el cachondeo con el que el personal se toma las elecciones europeas ni con el nulo esfuerzo que realizan los gobiernos por explicarles a sus ciudadanos en qué país y qué mundo viven.
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Cualquier esfuerzo por clarificar los mecanismos de la UE se agradece. Estos días ando ojiplática porque Fishlove UK y Bloom France están intentando presionar al Parlamento europeo para acabar con la pesca de arrastre en aguas profundas. Fishlove ha conseguido movilizar a gente famosa en el Reino Unido para que posen desnudos tapados apenas por un pescado.
Toda esta parafernalia para acabar enviando a la gente a firmar una petición en Avaaz, ni siquiera una Iniciativa Ciudadana Europa. No sé quiénes son Fishlove ni qué cuerdas manejan para involucrar a tanto famoso para una iniciativa en una de esas ridículas plataformas de firmas dirigida a los «líderes del Parlamento europeo», pero dan auténtica risa.
Interesante artículo, aunque sí es cierto que hay algunos errores importantes y, sobre todo, el autor se olvida de mencionar que desde Lisboa, en la mayoría de los casos, se aprueba la legislación en 1ª lectura.
Y luego, creo que se da una imagen excesivamente cargada de lobbies y que, por lo tanto, si el autor quiere dar la percepción de que las elecciones europeas importan, está fallando estrepitosamente.
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Entre un supuesto lobby de la industria farmaceútica y un supuesto lobby de consumidores de pan hay una sutil diferencia en el «arrimamiento a su sardina» y es la divergencia entre su poder y su representatividad.
El tema sin duda es bastante interesante,pero hay que reconocer que el autor del blog, como lo manifiesta en las primeras lineas, el titulo no corresponde ciertamente al cuerpo de tan minuciosa explicación, sin embargo, añadiré que el sistema de proceso legislativo en la UE es a mi parecer bastante bueno porque a pesar de que tiene que pasar a revisión por mas de al menos 50 personas seguramente entre ellos diputados, comités, comisiones, etc. la decisión que finalmente toman no creo que sea la mejor pero si la mas votada para conveniencia de muchos bolsillos que ahí mismo en las cámaras se representan y que a final de cuentas si esa decisión no fue aprobada de una forma pues inmediatamente se fabrica otra versión para que ahora si se apruebe y si no pues tomara su debido tiempo, pero de que se aprueba se aprueba…sin embargo hago referencia en que en algunos países ni siquiera se toman el tiempo de legislar legítimamente, simplemente se legisla y ya, aun con la minoría.
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El procedimiento de legislación en la Unión Europea esta muy bien explicado, gracias. Pero ¿que necesidad hay de decir «grises funcionarios que van a disfrutar así de sus minutos de protagonismo público»? Muchos de ellos no son grises, ni siquiera funcionarios, sino que la Comisión los contrata por un periodo determinado de tiempo (suelen ser 3 años) porque tienen conocimientos técnicos que servirán para escribir la directiva en cuestión. Muchas de estas personas están ahí porque les gusta lo que hacen y muchos escuchan a los lobbistas para hacer un ejercicio de entendimiento de todas las partes. Por lo menos así lo veo yo en Bruselas. Por cierto, cuando se publica el primer borrador de una directiva todo el mundo (es decir, todas las empresas, asociaciones, ciudadanos) tienen el derecho de mandar comentarios. Otra cosa es que ese derecho no se utilice.